浅论国家结构形式的“纵向分权”趋势
——从濮阳县政府与美国艾克顿镇政府的对比说开去
作者：吉冠浩
摘要： 现阶段，随着市场经济的发展，随着依法治国的深入，我国单一制下的地方分权朝法制化、规范化、科学化发展。主要体现在立法方面的分权、行政方面的分权、财政方面的分权。通过实例的对比，得出“地方分权是民主政治得以实现的前提”这一结论。而税收又是决定地方政府权限的关键，因此引入“经济宪政”，进一步探索中国“纵向分权”的趋势。
关键词：宪法 国家结构形式 纵向分权 经济宪政 权限范围
一、濮阳县政府与艾克顿镇政府的实际对比
濮阳县地处华北平原，黄河下游北岸，位于河南东北部。全县土地面积1455平方公里，耕地面积131.56万亩。辖22个乡镇（15个乡，7个镇），1026个行政村，总人口108.27万人。濮阳县是中原油田开发建设腹地，原油产量占中原油田总产量的70%以上，天然气产量占95%以上。
艾克顿镇位于美国的新英格兰地区的马萨诸塞州，在1735年建镇。全镇人口2万左右，总面积20平方英里。
根据一项最近的麻州大学在艾克顿镇做的民意调查，超过九成的艾克顿居民对该镇的居住环境表示满意（来自波士顿双语网）。
（一）政府结构及规模
艾克顿镇政府组织机构由全镇的最高权力机关——镇民大会、镇理事会（成员5名）、镇公立学校委员会（6名成员）、镇地区学校委员会代表（6名——该镇的初高中与邻镇Boxborough合办，两镇各派民选代表处理相关事务））及水资源委员会（3名成员）、镇经理及其两个助手——信息部主任及财务部主任、警察局组成。
而相比之下，濮阳县政府的政府机构要繁杂得多。在政府网站，“政务公开”的“政府机构”一栏中竟然有如下机关：中国银行濮阳分行老城支行、中国人寿濮阳县支公司、濮阳县移动公司、濮阳县网通公司、濮阳县一中等企事业单位，濮阳县公安局 、濮阳县房地产管理局 、濮阳县发展和改革委员会 、濮阳县财政局等党政机关 ，多达69个。
尽管相关公务人员和职工无法查到具体数字，但有如此庞大的机关，工作人员也少不到哪去。
值得指出的是，在濮阳县，我们经常听到“四大班子”，即县党委、县人大、县政府和县政协。在公民眼中，“四大班子”就是政府的代表。
政府结构和规模差异巨大的原因何在？首先，最浅显的原因是两地人口数量不同，所以相应的政府规模产生差异。但是最新统计数据表明，我国26位农民要供养一个官员，这唯恐不仅仅是人口惹的祸。那更深一层的原因何在？一方面，我国“党政”的界限不清晰，如上面所提的“四大班子”，从中央到地方“四大班子”都是存在的；另一方面，公共选择理论寻求一种宪政制度，使得统治成本最小化。在中国基层，不仅仅人大的成员臃肿，包括行政领导的数量也时常令我们震惊，有的县副县长达十多个。随着一些企事业单位的增加，诸如银监会、保监会，他们虽然属于企事业单位却享有强制力。政府的规模越来越庞大。
（二）政府权限范围
艾克顿镇镇政府年度开支为大约一亿美元，收入大约也为一亿美元，收支基本平衡。
美国的基层政府来自财产税是大头。每个镇都有设定自己财产税率的权力。行政收费只是少数。因为财产税能带来相当的收入，加之法律对缴费有规定（皆需镇民大会通过），因此像中国不少基层政府（因种种动机或因素导致而）出现的乱收费情况不可能出现（如果要更保守地说的话，那么至少麻州的市镇如此）。
镇的自治一方面是法律所规定的（各种法律对联邦、州、地方基层政府的权限都有相关规定），另一个重要因素则是其高度的财政独立。财政能力是镇自治的关键。如果一个镇财政不能独立，需要依赖州与联邦政府的扶持，那么其自治能力会迅速下降，因为联邦和州在拨款时，会对如何花费有所规定，并加以监督。
相比较，2006年，濮阳县国内生产总值是86．54亿元，财政总收入2．53亿元，农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入分别是3005元、6357元，在中部地区同级县的评比中在中等水平。结合前面提到的“濮阳县是中原油田开发建设腹地，原油产量占中原油田总产量的70%以上，天然气产量占95%以上”的县情，貌似十分不符。
在“濮阳县政府门户网站”，信息是比较匮乏的。在“政务公开”的“计划规划”一栏，原本想要找到诸如“国民经济和社会发展计划”的文本，结果只有“濮阳县住房建设规划（2008-2012）”。但是通过常识，即濮阳县和其他县市一样设有“国税”“地税”两套税收系统，我们大概也可以明了其中的原委。
艾克顿镇的收入与支出平衡，濮阳县的收入与支出不平衡，究其本源在于在中国，中央政府垄断了税收立法权。虽然改革开放后，中国实行渐进式财政分权改革，其中“分税制”是一次整体性和结构性税制改革。但改革后税收决定权仍基本上集中于中央。改革开放的一个后果是“预算外”和“制度外”等非税财政收入大规模上升。而这除了激化官民关系以外，不能从根本上解决财政收入与支出的不平衡，地方政府只能依靠中央的扶贫“输血”。
（三）政府财政来源及去向比例
艾克顿镇政府的收入中，82%来源于财产税，其他的来自于各种费用（如各种许可证费用、垃圾与废水处理等），还有州政府与联邦政府的支助。
镇政府的开支中，有70%花在教育系统，其他30%在其他开支。镇经理所能决定的只有这30%的非教育开支（教育开支由民选教育委员会任命的教育主任[或称校区主任]来决定）。这部分开支包括消防、警察、垃圾处理、图书馆、道路维护等等各项公共服务及行政费用。
相比之下，濮阳县的上级部门濮阳市政府，2008年地方财政一般预算收入和支出分别达到25.3亿元、63.9亿元，可以看出收支十分不平衡。
其中全市地方税收收入完成19、5亿元，增值税完成61778万元，企业所得税完成10121万元, 税收占一般预算收入比重达到77.3%。全市非税收入完成57562万元。
全市财政一般预算支出完成63.9亿元，市本级一般预算支出完成193398万元， 县（区）级一般预算支出完成445322万元。教育支出完成160463万元，仅占25%，科学技术支出完成7728万元，仅占1.2%。市级政府尚且如此，县级政府更加不容乐观。
艾克顿镇的支出,是用于其权限的行使。由此可知，其权限具体有教育、消防、警察、垃圾处理、图书馆、道路维护等等各项公共服务。主要是教育。因此可以看出：美国中央与地方权限的划分标准是“影响范围”。
而中国中央与地方政府的权限划分标准是“重要程度”。比如对地方立法权的限制，比如对地方税收决定权的限制。显然濮阳县2．53亿元的政府收入不能满足其权限需要。而不能满足时，只能依靠上级的扶持，这样地方自治无法实现。
（四）官民关系
由于艾克顿镇公共服务项目丰富，诸如教育，公立教育是完全免费的，学生基本不用花一分钱（除了在学校午餐外，要花2美元；但是还有为低收入家庭设立的免费午餐项目）。诸如图书馆，甚至包括中文杂志（《读者》、《大众电影》等。加之，公民具有讨论镇内的公共事务及其决策的权利，甚至居民对市镇的区划/规划都有直接的发言权。因此，所谓的“官民关系”尽管不能说绝对的“和谐”，但恐怕也不会有什么“群体性事件”发生。即便是发生了，那也是他们在行驶宪法赋予他们的“游行示威”的权利。
镇内居民的缴税率很高，每年大约在99.6%左右，极少遇到问题。若居民不交税，镇政府会派人与居民交涉，若迫不得已时可将其物业没收。这估计就是“官民关系”良好的佐证。
而生活在濮阳县十余年的我，对“官民关系”应该有“发言权”。平常小打小闹的“上访事件”就不提了，在2007年闹出一起大案。上面提到，濮阳县财政收支严重不平衡。因为濮阳县仍然是一个省级贫困县，每年都需要上级投入数亿元资金维持县财政运转，但在修建豪华办公楼方面屡有惊人之举，斥资数千万元修建的县委县政府办公大楼被当地群众称为濮阳的“天安门”，而全县还有数万平米的学校教室仍是亟需改造的危房。
由于濮阳县财政困难，“普九”教育的欠款无力偿还，致使多所学校的大门、甚至包括县政府的大门多次被债主封堵。濮阳县建县委县政府办公大楼总共耗资七千多万元，占全县年财政收入的三分之一。官民关系如何，可见一斑。
艾克顿镇的权限体现了”公共服务”抑或说“为人民服务“。濮阳县政府的权限重心是实现自己的财政收支平衡。由此反映的宪法原则方面的分别,前者强调“天赋人权”、“人民主权”，后者则局限在地方政府乃至政府成员的生存和生活。
二、浅论“纵向分权”的趋势
（一） 政府组织结构的民主性要求必要的“纵向分权”及其分权的合理性
民主是政治生活中永恒的价值诉求。在实现中国特色社会主义民主政治的征途上，政府组织结构的民主性必然要突出。
在实践中世界各国人民为此已经奋斗了几千年；在理论上各国有志于追求民主政治生活的仁人志士也进行了不懈努力。但他们的焦点大多都是放在权力的横向分割上,典型的做法就是”三权分立”、”五权分立”等。通过“濮阳县和艾克顿镇”政府组织机构的对比，我们来从中央政府与地方政府“纵向分权”的角度来探讨民主政治的建设问题.。
现阶段，随着市场经济的发展，随着依法治国的深入，我国单一制下的地方分权朝法制化、规范化、科学化发展。主要体现在立法方面的分权、行政方面的分权、财政方面的分权。
地方分权是民主政治得以实现的前提。“民主的一个重要结构性特征就是权力的分割而不是垄断”。毫不夸张的说，近代以来“分权”与“民主”这两个概念在所有的法律性和政治性的著作中几乎是同时出现的。两者密切的关系，西方资产阶级民主先驱们早就在他们的著作中作了详细的论述。其核心思想是：分权制衡是民主得以实现的前提。
但是在资产阶级那里更多的提到的是权利的横向分割，即把国家权力认为的分成立法、司法和行政三个部分，分别由不同的政府部门来行使，在一定程度上避免了由一人独掌大权可能带来的独裁专制，从一定程度上保证了民主权利的实现。但是，尽管地域分权同样是民主政治的本质，这个概念在很长时间里却一直为政治思想家们所忽视。
“纵向分权”就应该是政府权力在不同地域之间的分割。如政府权力在中央政府与地方政府之间的纵向分割。在这个意义上讲地方分权是政治民主得以实现的一个前提。
一方面，在中央与地方分权的情况下，地方必定要求通过一定的方式来参与中央决策，在全国层次的政治结构上有自己的代表，地方可以通过一定的方式来参与中央的决策可以说是民主的精髓所在。另一方面，没有地方分权，地方民主是不可能实现的。无论什么情况下，一国的公民更多的生活在地方政府的周围，经常与之打交道的也是地方政府，普通公民与中央政府直接发生关系的机会是很少的，对于大多数公民来说民主权利也主要体现在能够经常地在地方性的事务中发挥积极的作用。
（二） 地方政府权限范围的合理性及与税收的关系
而通过濮阳县与艾克顿镇的对比，我们可以发现，两地政府的权限范围是有很大区别的。而权限范围的大小又与政府的财政收入息息相关。作为财政收入主要途径的税收制度引起了我的注意。
在美国，根据公共政策、服务议题的不同，在各级不同政府间的职责划分及财政上的责任也不同。美国人认为教育是一个非常地方化的公共服务，故基本上由地方政府（尤其是市镇政府及州政府）支出。基层政府是本地公共教育的主要资助者。而环保则被认为是一个全国而非地方性的政策议题，地方政府会更注重地方事务，如经济增长等，环境保护的动机相对较少。因此，联邦政府在财政上会承担更多的责任，地方相对更少。这样中央政府与地方政府权限清晰，各自的职能才能更高效的发挥。
而像濮阳县这样的地方政府，由于税收不能保证财政支出。一方面各种行政收费现象屡见不鲜，从而激化官民矛盾；另一方面又要得到上级的补贴，从而使地方的发展被动性增强并受上级控制。
在此引入“经济宪政”。“经济宪政”将国家结构形式和中央与地方之间经济权力配置关系进行宪政统合与利益矛盾消解。由于市场经济发展影响，西方发达国家中央与地方关系配置模式日显趋同，单一制与联邦制呈融合趋势。相较联邦制模式呈现宪治化优点，中国单一制模式凸现人治化特征，引致中央与地方博弈失序失范。未来中国中央与地方关系配置模式，以单一分权制为基础顺势创新，交融联邦制的宪治模式，实行经济宪政，依照立宪划界、遵循市场、适度集权、分级自治、宪治运作的规则调适中央与地方关系；未来中国中央与地方关系制度安排，将经济宪政规则内化于具体制度架构，明确事权划分宪治化、财权划分法制化、权力运行民主化、监控体制制度化，力促中央与地方关系和谐互动。
（三）中国现阶段政府组织结构问题、优点
今天对问题地揭示是为了明天更好的发展！
现阶段我国政府组织结构民主性有待提高，主要表现在地方权限的受限制。
但反过来讲，在美国，州政府对地方财产税的增加速度的限制使每个镇虽然能决定税额，但却不能任意决定其每年增长速度。州政府赤字使州对地方政府的补贴会显著减少。在此情况下，保证公共服务的质量更不容易。
地方高度自治也会带来另一个问题，从另一个角度降低了公共服务的效率性：每个镇都是高度自治，各管各的，有财政与大多数公共服务的自主权，其结果是每个镇都是麻雀虽小，五脏俱全。一些资源未被加以有效地整合，不能实现规模效应，某种意义上造成一定的浪费。
中国中央政府的财政的强大和强有力宏观调控会克服这些缺点。
不过，放眼长远，地方的发展主动力还在地方的自主性。
（四）与美国艾克顿镇政府的比较，可以得出的结论
中国与美国可谓是完全不同的另一种情况，需要更多地向下放权，加强地方公共服务。而当前情况下，有步骤地实行“纵向分权”不失为好的方法。
参考文献：
（1）焦洪昌主编 《宪法学》 北京大学出版社2006年版
（2）刘长波：《论纵向分权与政治民主》 (华东师范大学上海200062)
（3）单飞跃，严颂：《经济宪政视域中的中央与地方关系》 （1.上海财经大学法学院，上海200433；2.湖南省人民政府新闻办公室，长沙 410011）
（4）兔主席：《美国基层政府考察：麻省艾克顿镇》
（5）张千帆：《宪法学导论》 法律出版社2008年版